将永久基本农田建成高标准农田的思考
岳文泽苏亮李林林甄延临
核心提示
2022年中央农村工作会议明确提出“坚决守住18亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。然而，当前该项工作中还存在标准不统一、路径不明确、建设成本高、管护难度大等问题，亟须统筹协调相关工作基础、科学制定任务目标、合理制定推进计划、促进全流程治理等，实现从“保数量”向“量质并重”的转型，为保障国家粮食安全筑牢根基。
耕地是粮食生产的命根子。以耕地为重点加强农业基础设施建设，提高耕地质量和粮食产能，实现“藏粮于地”，对保障国家粮食安全具有重大意义?[1]，也是破解“三农”问题的关键举措之一?[2]。耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食功能区等由于工作底图、建设标准、职能部门、管控要求等不同，往往存在空间错位、多重占补等不同层面的问题，需要系统化的解决思路与方法?[3-9]。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2025年3月印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，明确到2030年累计建成13.5亿亩高标准农田?[10]。逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，是党中央、国务院根据国际国内形势变化和我国国情农情做出的重大战略部署，各省积极响应且陆续出台了相关政策、实施意见或工作方案，力争将永久基本农田全部建成旱涝保收、稳定高产的高标准农田?[11]。基于多个省份的调研，笔者梳理了推进该项工作面临的现实挑战与困难，并以此提出相关政策建议。
永久基本农田全部建成高标准农田面临的难题
标准不统一，暂未形成统一的工作基础。现有永久基本农田是以国土“三调”数据（2020年底为时间节点）为基数在本轮国土空间规划中划定的，对应的地类是水田或旱地，其更加关注需要进行特殊保护、可稳定耕种的耕地规模及布局，注重整体耕地数量上的粮食安全保障能力；现有的高标准农田建设始于2012年（国土“二调”标准），对应的地类包括水田、旱地、田间道路、灌溉与排水设施、农田输配电设施和必要的生态用地?[12]，其更加关注完善农田水利配套设施、增加土壤肥力等提升耕地质量等措施。
现状高标准农田大部分是基于“二调”耕地进行开发建设的。由于农业结构调整、耕地功能改变等原因，部分高标准农田在“三调”标准下已变成带恢复属性的园地或林地而未能划入永久基本农田，致使永久基本农田和高标准农田出现倒挂和空间上的错位。如，东部某县级市“三区三线”划定永久基本农田27万亩，其现状高标准农田为37万亩，二者重叠面积为20万亩（重合率为74%）。由于“二调”与“三调”在耕地基数、认定标准及布局等方面存在差异，永久基本农田划定和高标准农田建设要求很难统一。这对永久基本农田建成高标准农田任务的落实带来一定困扰。
路径不明确，缺少落地实施的操作抓手。当前，永久基本农田和高标准农田不仅存在数量规模的不一致，也存在空间布局不匹配的问题。在将永久基本农田建成高标准农田的过程中，建哪里、怎么建、不适合的地方如何处理等问题，在实施路径上还有待探索。将现有的永久基本农田与高标准农田进行套合分析，会出现三种情形：永久基本农田和高标准农田完全重叠、属于永久基本农田但非高标准农田、属于高标准农田但非永久基本农田。以上每一种类型具体怎么处理，目前尚缺少落地实操的方法。
如：情形一中，需要区分现有高标准农田质量是否达到要求，对于不达标的部分还需要进行改造提升；情形二中，需要区分待建的永久基本农田中哪些适合建设高标准农田、哪些不适合，而对于不适合的部分能否通过补划或建设储备区来实现补足等情况，有待明确；情形三中，需要考虑将耕地集中连片、质量达标的高标准农田划入永久基本农田储备区，但其能否替代情形二中不适合建高标准农田的永久基本农田，有待明确。
事实上，并非所有的永久基本农田都适合建设成为高标准农田。如，碎片化严重的耕地，城区内以“天窗”形式分布的永久基本农田，以及坡度较大、生态脆弱、自然灾害（洪涝、干旱、风灾等）频发、土壤盐碱化、水源质量差、化肥残留过多、地下水超采等地区的耕地或永久基本农田，一般不太适合建设高标准农田。目前，相关部门对不适宜建设高标准农田的这部分永久基本农田如何处理并未有过多的考虑和应对措施。如，某省480多万亩非高标的永久基本农田中，坡度大于15度的面积达到110万亩，占比高达23%，且碎片化程度较高、建设难度大、维护成本高、粮食亩产低，若允许其他耕作条件更好的平川区域予以补足，则能大大提升该项工作的效率，也能更好地增强粮食供给保障能力。
建设成本高，长效运营与后期管护难度大。高标准农田建设成本高，建设项目投资与后期收益往往错位，给部分地区财政带来较重的负担。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，全国高标准农田建设亩均投资为3000元。据调查，耕作条件