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清代是中国由封建社会向近代社会的大变革时期，也是中国历史疫灾流行高潮到来的阶段，清政府针对频繁的疫灾而采取的卫生防疫举措兼具传统性与现代性。由于中国古代缺乏真正意义上的卫生防疫制度，现代卫生在引入之初即带有帝国主义色彩。清代卫生防疫机制的引建过程经历了由西方到中方，由地方到中央的反向路径，由于疫灾频繁，卫生防疫由个人之举上升为国家行为。遗憾的是，清代既是公共卫生的开端，也是封建帝国的尾声。政府与社会各界的种种努力仍难挡晚清时期的汹汹大疫。因此，清末卫生防疫举措所取得的功效，以及由此带来的社会评价出现截然相反的面相。
“腐败、壅塞、无能、落后……”似乎已是清政府，尤其是晚清政府的代名词，不断在不同场合及其相关研究中被提及和使用，构建出为人不齿的攻讦责难场域。清代（1644-1911年）是中国历史上的疫灾多发期，尤其是清代晚期迎来了中国历史疫灾流行的高潮。当此时期，面对一浪高过一浪的肆虐疫情，晚清政府与社会所做出的种种努力似乎微不足道，甚至完全被淹没在晚清事关民族危亡的浪潮中。近年来，在关于清代卫生防疫事业“进步”与“落后”的反思、传染病隔离举措的传统路径、近代卫生防疫机制的引建、卫生防疫主权的侵夺、公共卫生意识的提升等方面，出现了一些可贵的“异声”。
本文旨在从“传统性”与“现代性”两个维度，勾勒出清代特别是清末卫生防疫机制的演变及其播迁过程，为学界及大众重新审视清代卫生防疫的作为及其功效，提供新的视角。
一、先声：公共卫生的缺失与现代卫生的引入
公共卫生是20世纪以来最重要的医学概念之一，其定义处于发展变化中，不同时代具有不同的阐述。公共卫生内涵广泛，本文仅撷取中央防疫制度的缺失、地方医政体系的崩溃、民间卫生意识的淡漠等3个方面，以此探讨晚清以来公共卫生缺失情景下对疫灾流行的影响。
（一）公共卫生的缺失
1.中央：防疫制度缺失导致政府应疫无方
中国古代缺乏真正意义上的防疫制度。政府将应对疫灾视为荒政的一部分，一般以设立施医局、施医送药为主，仅是临时、临事的偶然之举，而受到救助的范围往往仅限于首善之区的京师畿辅一带。如同治六年（1867），“太医院拟方发药散给五城”。至于中央常设的太医院等更完全是服务于皇室的“私人机构”，于社会防疫几无裨益。清末东北鼠疫疫信传来，清廷曾饬令太医院“切实研究疫症之由来及防卫诊治之方法，以期防患于未然”，然而随着西医成为防疫行政主体，太医院逐渐淡出防疫体系，清末卫生防疫事务经历了由传统荒政向近代防疫行政的转化。
传统荒政的失灵凸显疫灾流行的冲击。清代是中国古代荒政事业发展的顶峰，荒政的施行深受清代财政水平的影响。清代前、中期，政府凭借强盛国力开展形式多样、堪称“盛清模式”的救助措施，加之疫灾流行不多，凭借荒政尚属应疫有余。清代后期，财政拮据，救灾已有“厚此薄彼”的分别，政府救灾力度不同，社会响应方式也有所转变，从而产生不同的社会后果。国家只得倚靠以赈捐、义赈、义演等民间慈善救助为主的救灾措施。此前行之有效的政策措施，形同虚设，如常平仓“已成民间之累”。更为严重的是，疫灾频频，国家应对无力，这体现了国家防疫制度缺失所带来的巨大灾害冲击。虽然中国古代缺少真正意义上的防疫制度，而且疫病救疗也并非传统荒政赈济的重心，但如此规模的赈济无疑有助于疫病的救助。随着中国封建社会传统荒政的失灵，更加凸显疫灾流行的酷烈，迫切需要找寻解决之道。
2.地方：医政体系崩溃带来官方管理混乱
古代中国自有一套官方医政体系，从唐时期创建州医政到宋以降创建县医政，基层社会的医政体系得到建立。清代，自唐宋以来形成的地方医疗体系——医学署、惠民药局，渐次荒废，官方医政体系崩溃。当此时期，中国既缺乏体系完善的专门防疫机构，也缺少训练有素的专业防疫群体。
首先，地方医政体系崩溃冲击了救疫救荒等地方公共事业。疫灾不同于其它自然灾害的不可抗拒特征，人们可以对疫灾进行预防、治疗，但由于地方医政体系崩溃，医政机构形同虚设、医政人员尸位素餐，可防之病蔓延，可治之病肆虐。
其次，地方医政体系崩溃造成官方对医生队伍缺乏管理。中国政府在明清时期几乎完全从医疗保健中撤离，使得执业医生的准入机制缺失，庸医泛滥。他们“不知医经，徒持医方；不知表里本末，不辨寒热虚实；不知变通，泥古不化；鲁莽试药，任意措置”。庸医之祸不仅在于无力应对疫灾流行，更在于延误甚至加重疫灾的危害。清代种痘以防天花是较为通行和成熟的技术，却因庸医误诊而出事者不少，如“（芜湖）冬至以后时疫流行，童稚多患天花，庸医误投热药，所伤不知凡几。”
3.民间：卫生意识淡漠伴随疫病流行肆虐
第一,民众公共卫生意识匮乏。普通民众尤其是贫民苦工被视为疫灾流行的“祸源”，他们认为“中国人素不讲求卫生”，并蔑称国人为“东亚病夫”。这固然与西人对华人的偏见有关，但一定程度上反映