PPP项目存在的问题和建议-文
档
过大
近期国资委严管新政《关于加强中央企业PPP业务风险管控的
通知》(国资发财管〔2017〕192号，以下简称“通知”)发布，要
求建立中央企业的债务风险管控机制，实行“五控制”，即控行业标
准、控财务杠杆、控投资规模、控风险业务、控财务风险。限制央企，
去杠杆，激活沉淀的民间投资的出发点固然是好的，但是有企业以低
于其他竞标方1/2甚至1/4的价格中标。如果项目招标方以低成本
为目的牺牲质量，将为后期项目运营带来隐患。
建议：为保证公共部门提供公共服务的能力，降杠杆的监管手段
需要以科学化和精细化的标准来制定和实施。要解决“人民日益增长
的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，需要给政府提
供公共产品留出合理的资金运作空间。科学合理的控制宏观杠杆率，
要求监管在有效控制金融风险的前提下，适当减少实体领域的行政性
手段，让市场主体通过管控各自风险来决定资本金比例、资本金减持、
股东借款、名股实债等资金运作模式问题。
四、政府付费纳入预算难落实，政府支出责任缺乏保障
尽管一些项目PPP协议中约定了政府应将合同项下的付款
义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，但有些项目直至项目
公司融资完成时，政府方依然未能提供该等文件。因此，由于财
政预算保证未能及时提供，增加了融资过程中项目公司与融资机
构的沟通成本。
建议：国家有关部委应通过立法和政策文件进一步强化和明
确财政预算保障要求，将该等要求“硬性化”，作为PPP项目
实施的前提条件。同时，
五、资本交易限制较多、PPP退出机制需要完善，社会资本缺
乏安全感
PPP项目运营期通常10-30年，PPP合同中对于股权退出的锁
定期较为死板，退出困难。在项目运营期内提前退出，也经常遇到这
两个问题：一是退出限制的问题。例如“一定期限内不得退出”、
但对退出的标准却未作明确；二是退出渠道问题。目前，资本市场还
不够丰富，PPP阶段性产品交易的市场还是空白。这种违背市场规
则的要求严重剥夺了投资人的权利，也是市场丧失了应有的活力。
建议：第一，打造区域性PPP项目产权、股权交易中心。该交
易中心旨在为PPP项目参与各方提供融资、交易、确权、转让流通
等方案，在解决公共事业建设问题的同时为民间资本提供可靠安全的
投资渠道。第二，结合PPP项目的特征，开发适合PPP项目的金融
产品，加快PPP融资二级市场的建设，形成PPP的股权、债权证券
化，丰富社会资本的退出的渠道。
六、PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持
我国尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规多为部门和地方制
定，法规层次较低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发展改革
委两个部门版本，未形成完整的法律体系。已经签约的项目也多是处
于建设阶段，所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突
出，但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，
就会有更多的问题凸显出来。如果现在PPP立法中没有考虑清楚并
对此作出清晰界定，势必会对以后纠纷的解决造成困扰。
建议：积极推进国家层面的PPP立法。目前已出台的PPP操作
指南、指导意见等都应属于立法之前的铺垫，当前，应根据目前紧迫
的实践需求，着力研究推进PPP立法。在PPP立法中，应统一PPP
立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调共赢理念和
市场调节作用，注重宏观指导和把握，具体包括统一财政部、发改委
设置两大PPP项目政策体系，避免政策重叠、矛盾等现象。对目前
与其他法律有不适用甚至是冲突的法律条款予以明确，针对PPP项
目特点完善融资、土地、招投标、所受等方面的立法。