编者按：
PPP模式在经过几年的高速发展后，大量项目进入了落地实施阶段。此阶段出现了
很多由于各种原因导致的项目变化调整，很多问题并没有明确的政策依据可循，也没有
相似的案例可以借鉴，这给实施机构和项目公司带来了一定的困惑。因此加强项目落地
后的履约管理，完善项目调整程序，是PPP项目落地后顺利建设和正常投入运营的重要
保障。本文就PPP项目变更的操作实践，探讨如何规范实施PPP项目的变更。
对于PPP项目而言，各类变更都会给项目的依法依规实施带来风险和隐患，有的
甚至会涉及政府隐性债务风险。笔者认为，对PPP项目的调整和变更涉及到项目的政府
决策审批手续或程序是否依法完善，变更是否会对已经完成的采购带来实质性变化，如
何认定是否是“依法采购”，变更导致的总投资增加以及财承的变化是否依法合规，已签
订的项目合同如何变更等等问题都是需要依法依规履行变更程序。
一、
引发PPP项目变更的原因及情形
引发PPP项目变更的原因有政府方的，有社会资本方的，有的是不可抗力导致的
。在PPP项目尚未招标项目合同尚未签订时，项目的变更一般由政府方提出。政府方原
因提出的变更主要集中在：
是一城市或区域规划调整的需要，导致项目的项目的建设地点、建设规模和主要
建设内容、建设标准等发生较大变化；
二是项目入库时初步确定的主要合作或建设运营内容尚不够明确，项目的总投资
尚不能确定，经过对社会资本方充分的市场测试，项目的运作方式、合作期限、回报机
制等核心边界条件与入库时相比发生较大变化等；
三是因项目前期手续如用地、规划等不完善，项目仓促上马，导致在实施过程中
出现部分子项目手续无法办理只能放弃的后果；
四是项目采购前经准确测算，政府的财政承受能力发生变化等。
PPP项目采购结束项目合同已经签订后，对于项目的变更政府方及社会资本方均
可以提出。社会资本方原因提出的变更主要集中在：一是随着这几年建筑材料的大幅度
上涨、环保监管的严格要求等导致建设成本大幅度增加，大量的项目严重超概算、超总
投资等，需要政府对此重新调整付费或缺口补助数额；二是项目采购结束后，因项目融
资等问题原因，导致社会资本方或项目公司严重违约，项目无法继续实施，只能终止或
变更。三是社会资本方联合体内部原因，导致联合体成员之间需要相互转让股权或向联
合体以外的第三方转让股权，或因联合体一方自身原因如破产、被清算等，导致必须退
出联合体，从而引发项目公司股东以及股权的变更等。