PPP项目实施过程中出现的问题及建议
2014年以来,我国开始大力推广PPP模式。该模式具有行业领域广泛、投资
金额大、合作周期长、专业涉及面广等特点。经过了七年多的发展，无论从项目
投资额还是数量来看，我国均已成为全球最大的PPP市场。全国PPP综合信息平
台管理库项目显示：2014年以来，全国累计入库项目10115个、投资额15.9万
亿元；累计签约落地项目7528个、投资额12.4万亿元，落地率78.2%；累计开
工建设项目4628个、投资额7.2万亿元，开工率45.2%。PPP项目覆盖范围越来
越广，不仅拉动了社会投资，也有效降低了公共设施建设成本，对缓解政府财政
压力，平滑财政支出,化解部分政府存量债务，提高公共服务水平和效率，促进
行政体制、财政体制和投融资体制改革等方面起到较好的作用。
由于我国缺少PPP相关的立法，部分政府和社会资本各方对PPP政策没有完
全理解和掌握，许多PPP项目在合同签约进入合作期后出现了各种各样的问题，
严重影响了项目的正常推进，有的甚至带来政府隐性债务的风险。
基于参与PPP项目的实务经验，我们总结了现阶段我国PPP项目履约过程中
存在的问题及潜在风险并提出应对措施及建议，以期对PPP项目更好地实施起到
建言献策作用，推动PPP事业更加健康和高质量发展。
一、现阶段PPP项目履约存在的问题
PPP项目履约过程中暴露的问题层出不穷，较为突出的问题体现在项目的建
设及运营阶段。
（一）项目建设期履约存在的主要问题
1、社会资本方资本金不能及时到位；
2、政府方需提供的项目前期手续不全；
3、项目公司未完成项目融资；
4、项目公司未提交建设期履约保函，不办理相关保险等；
5、项目估算（采购价）有误差，后期严重超概；
6、建设期内出现社会资本方破产或严重丧失履约能力的情况；
7、项目公司融资未完成，拖欠工程进度款；
8、建设期因项目公司原因引发涉诉问题；
9、建设期的存量项目委托运营及已建工程移交存在问题；
10、建设期结束项目不能及时验收或验收不达标；
11、财金﹝2017﹞92号文之前的老项目建设期项目绩效考核问题；
12、社会资本方违规擅自转让股权的问题；
13、项目公司擅自将项目资产或收益权抵押或质押的问题；
14、一方违约或不可抗力导致的建设期项目提前终止，如何进行终止后的清
算问题。
（二）项目运营期履约存在的主要问题
1、部分社会资本方与政府方变相签订委托运营协议，不承担或不实际承担
项目运营责任；
2、污水、垃圾等PPP项目不足额支付；
3、项目入库时的运营收入虚高，导致实际运营时项目实际的运营收入与招
标文件或项目合同约定的运营收入出入较大；
4、招标文件或项目合同确定的政府年度服务费发生较大变化；
5、部分项目运营产出不达标；
6、调价机制不完善导致执行不力；
7、运营期绩效评价不够规范，评价目标不清，评价指标缺乏科学性，实操
等问题较多；
8、合同双方对运营期当年政府付费金额的认定差异较大；
9、项目公司社会资本方股东股权转让程序不完善，不及时履行政府审批手
续；
10、项目运营情况发生较大变化时，未及时在财政部综合信息管理平台上变
更；
11、项目公司不及时提交运营保函；
12、对项目中期评估的开展不及时、不规范；
13、项目公司未履行向行业主管部门和财政部门报送经第三方审计的上一年
度财务报告及项目运营成本说明资料的义务；
14、项目公司擅自抵押特许经营权，未经批准擅自做资产证券化等；
15、社会资本违约成本太低，合同约定的违约责任及处罚条款不具有实操性，
对社会资本或项目公司的违约预防措施不力等。
二、PPP项目履约问题的主要成因
在PPP项目执行过程中问题的发生部分是由于政府方或项目公司的违约行为，
也有源自不可抗力、情势变更等一些主观不可控的情形。结合PPP项目履约的现
状来看，PPP项目履约问题发生的主要成因大致可分为以下几类：
（一）PPP项目合同本身存在的风险和缺陷
在实务中，尽管合同的签署是双方达成合意的结果，但现实情况是合同当事
人在签署合同时不一定能精确预料合同条款具体执行的效果，同时也基于合同