核心提示
笔者认为，推进耕地保护工作法治化，需抓住当前国土空间规划法、耕地保护和质量提升法等法律制定的难得机遇，增强法律规定的明确性、促进各方利益的平衡性、提升程序设计的正当性、强化责任配置的妥当性，从而夯实耕地保护的制度基础。
耕地保护已成为我国实现高质量发展和国家安全战略的核心议题。加强新时期耕地保护，要把制度建设摆在突出位置。2020年以来，耕地保护政策密集出台，相关法律法规制修订明显提速，一系列硬措施的实施收到了显著效果。但必须看到的是，我国耕地保护仍面临诸多挑战。一方面，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，且人工成本、物流和服务费用等持续增长，不断压缩种粮利润空间，耕地“非农化”“非粮化”利用的驱动力依然强劲；另一方面，国土空间规划、耕地利用优先序、征收占用耕地、补充耕地验收、耕地保护补偿等关键制度尚不完善，耕地保护的制度基础尚未夯实。
笔者认为，强化耕地保护，严守耕地红线和严格耕地占补平衡管理，关键在于提高耕地保护的制度质量。当下，耕地保护制度完善的重点是增强法律规定的明确性、促进各方利益的平衡性、提升程序设计的正当性和强化责任配置的妥当性。
增强法律规定的明确性
法律区别于政策的特征之一在于其规定的明确性。耕地“非粮化”管控首先需要明确的法律规定来合理确定必须种粮的耕地范围，从而为各方主体提供基本遵循。同时，耕地种粮的补偿也应由法律确定基本标准，从而为被补偿人提供稳定预期，切实提高农民和地方政府的积极性。
耕地占补平衡的关键是把好耕地流向非耕地的“出口”，也即对“非农化”和“非粮化”进行限制，而这涉及对耕地自主经营权的限制，因此需依法为之。近年来，国家接连发布政策文件，坚决制止耕地“非农化”、有效遏制耕地“非粮化”，并出台了一系列占补平衡的具体措施。同时，《土地管理法实施条例》完成修订，《粮食安全保障法》等法律颁布实施。当前，政策引领、立法跟进、法律政策协同发力的耕地保护格局正在形成。?
总体来看，限制耕地“非农化”的法律比较健全，存在的主要不足是针对耕地“非粮化”行为管控的立法跟进不够、规定比较原则。如：2021年修订的《土地管理法实施条例》规定，“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产”；2023年出台的《粮食安全保障法》规定，“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”等。
笔者认为，耕地“非粮化”管控不仅要依法进行，所依之法还应当明确，也应成为对全社会有约束力的根本遵循。与政策具有倡导性、宣示性、原则性不同，法律应当是肯定、明确的规范。从过去的实践看，耕地的“非粮化”利用是耕地减少的主要原因。“三调”数据表明，“二调”以来的10年间，耕地减少的主要原因是耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。面对耕地种粮和种植果树、茶树、药材花卉等之间存在收益“剪刀差”的现实，合理确定耕地必须种粮的范围不仅是管住耕地“非粮化出口”的关键环节，也是妥当处理粮食安全和农民耕地自主权关系的需要，还是兼顾耕地“非粮”种植需要、地方经济发展和产业安全的需要，更是建立健全耕地保护长效机制的重要一环。
同时，在明确界定耕地种粮范围的过程中，特别应当区别对待粮食生产功能区、大豆生产保护区、高标准农田、永久基本农田和一般耕地，区别对待常态的粮食安全和应急状态的粮食安全，并在实现常态和应急状态粮食安全保障需要的基础上，尽可能避免对农民耕地自主经营权的过度限制，从而切实保障农民收入，调动农民种粮积极性。
此外，把好耕地“非粮化出口”不能一限了之，提高补偿标准、调动种粮农民的积极性至关重要。目前补偿包括对种粮农民的补偿和粮食主产区的补偿，主要依据政策开展。而《粮食安全保障法》仅原则规定“国家建立耕地保护补偿制度”。与耕地“非农化”“非粮化”限制必须依法为之不同，耕地种粮补偿可以通过政策手段开展。但政策缺乏稳定性，因此要给种粮农民以稳定预期，从而持续为耕地种粮提供内生动力，运用法律手段明确规定耕地保护补偿就显得尤为必要。
促进各方利益的平衡性
耕地保护各方利益的平衡，既要不断丰富补偿方式、提高补偿标准，也要不断探索动态平衡机制。笔者认为，建立耕地保护的长效机制，关键是要平衡好耕地不同用途使用者之间的利益，让农民种粮有利可图，至少不吃亏；平衡好不同地区种粮负担，让粮食主产区政府不因耕地大面积种粮而导致财政受困、地方经济发展受限。
笔者认为，平衡各方利益，要不断丰富补偿方式，提高补偿标准。目前，针对种粮农民（包括企业）的种粮补偿方式包括稻谷小麦最低收购价保护、玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴、耕地地力补贴、规模种植补贴、保险补贴等；针对产粮大县和粮食主产区的补偿主要包括保险补贴、主产区奖补等。
2025年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴