新时代高校法治建设率先突破路径研究
［摘要］鉴于依法办学、依法治校、依法治教是新时代高等学校治理的基本理念和基本方式，也是新时代法治国家、法治政府、法治社会建设的必然要求，从行政法角度分析，高校作为公务法人，新时代高校法治建设是法治政府建设的组成部分，高校法治建设要率先突破，对法治政府起到示范和引领作用，而高校法治建设率先突破的实现存在困境，针对困境探索出高校法治建设率先突破的实践路径。
［关键词］新时代；高校法治建设；率先突破；行政法
［基金项目］2021年度中共辽宁省委全面依法治省委员会办公室项目“辽宁省基层政府行政审批制度改革转变政府职能调研报告”（LNYFZHISB2021LX14）；2023年度辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心“海洋可持续发展”学科交叉专项研究课题“国家级海洋特别保护区海洋环境公益诉讼制度研究”（JYBRWJD2023LX08）
［中图分类号］G642.0［文献标识码］A［文章编号］1674-9324（2023）26-0036-04［收稿日期］2022-12-02
高校在法律上是一个特殊主体，从民事主体来看，根据《中华人民共和国民法典》第八十七条规定，高校作为事业单位，是非营利法人；从行政法的角度来看，高校对于政府来说，是行政相对人，对于师生来说，又是一个行政主体，是法律法规授权的［1］。高校作为法律法规授权的行政主体，其行为具有准行政性。2012年12月，教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知，对高校法治建设起到了积极的推动作用。随着社会的发展，中国特色社会主义法治建设逐步进入了一个新时代，高校法治建设也随之步入了新時代。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对推进依法治教做出了详细规定；2020年7月，教育部发布《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（以下简称《意见》），为高等学校深入推进依法治校工作指明了方向。高校作为法律法规授权的行政主体，如何实现高校法治建设在法治国家、法治政府、法治社会建设中率先突破，对其研究具有一定的实践价值和现实意义。
一、从行政法视角分析高校法治建设理论基础
（一）高校具有行政法上独立法人资格
《意见》中指出：“减少行政干预，为学校松绑减负、简除烦苛，尊重保障学校独立法人地位和办学自主权。”这表明高校具有独立法人格。尽管在法律上，我国尚无公务法人的概念，更谈不上对高校的公务法人地位进行界定，但是，根据《中华人民共和国教育法》第二十九条所规定的有关学生学籍管理、处分及学业证书颁发等方面的权利，体现出高校具有公权力性质，具有典型的行政职权或公共管理职权。《中华人民共和国行政诉讼法》自修改实施以来，扩大了学生状告高校的受案范围，因此，高校公法人的地位在我国法律界和司法界已经得到了普遍认同。
（二）高校具有行政管理权
根据公法人理论，公务法人与承担特定行政职能、服务特定行政目的的机关法人不同，是具有特定行政目的的服务性机构，是以国家行政主体为特定目的而设立的服务性机构。相对于政府机构而言，作为公务法人的大学，其特征是显而易见的，即存在的目的是向社会公众提供特定领域的服务，而不是为了落实对公共事务的管理；在提供服务过程中，公权力的行使受到限制，不外溢于事业单位，所提供的服务及其过程具有专门性，由机构自我管理。2017年4月，教育部等五部门发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《简政放权意见》），该《简政放权意见》列举的高校自主权有20项行政职权。
综上，从行政法的角度来看，作为社会组织的高校，其法治建设关注的是高校的治理权如何实现；高校对内部事务的管理权有无法律依据，权力的边界在哪里，即高校是否具有行政主体地位，其行使职权是否受司法审查，司法审查与高校办学自主权之间的关系如何平衡。高校法治建设如何在法治国家、法治社会、法治政府建设中实现率先突破，从而起到引领和示范作用，还须进一步研究。
二、新时代高校法治建设率先突破困境
高校是具有一定公权力的公法人中的公务法人，其行政权力主要来自学校的招生、学位证书的颁发、毕业证书的颁发及日常事务的管理等国家授权的内容。新时代对高校实现依法办学、依法治校、依法治教提出了新任务和新要求，在实践中，从行政法的角度出发，高校实现法治建设需率先突破如下困境。
（一）缺乏独立法治机构
高校行政权的法人治理结构较完备，但是其内部机构中缺少独立的法治机构。以教育部直属的75所高校为例，通过官网查询，高校法人治理机构中包含法律机构的有20所，所占比例为26.67%；独立设置法制机构的有7个，所占比例为9.33%。由于高校法治机构不独立，法治与人治博弈时将处于劣势，对高校法治建设率先突破存在一定障碍。
（二）依法办学、依法治校、依法治教法律依据不