如何开展PPP项目合同管理审计?
PPP(Public-PrivatePartner?鄄ship)，又称PPP模式，即
政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模
式。具体来说，是指政府机构按照公平竞争原则选取具有投
资和运营管理能力的社会资本，双方通过订立公平公正的合
同确定权责关系，社会资本据此提供公共产品和服务，政府
根据公共服务的绩效情况给予社会资本相应对价。PPP模式
有利于充分发挥市场机制的作用，改善服务和创新经济模
式，发挥资源的最大价值，提高公共产品的服务质量和效率，
实现公共利益的最大化。
PPP模式作为一种契约模式，合同管理是重中之重，是
PPP项目管理的灵魂，是政府与社会资本公平分配风险、分
担责任，实现共同利益的保证。PPP项目的基本合同通常包
括PPP项目合同、投资合同、工程建设合同、经营管理合同
等。在PPP模式下，项目合同各方需在合同中对各自的权力
与职责等加以声明，并明晰因违反声明应承担的责任。由于
PPP项目具有初始投入大、建设周期长、涉及单位多等特点，
给PPP项目合同的管理带来困难。为了防止PPP项目参与者
集体腐败、提高投资收益、减少项目运营风险，审计人员应
加强PPP项目合同审计监督，特别是对审计合同主体资格、
合同订立与合同履行情况进行审计监督，提高项目管理的质
量和效率。但是，如何开展PPP项目合同管理审计，是当今
审计人员面临的又一重大问题。
PPP项目合同面临的问题
为了规范PPP项目合同订立与管理，国家发改委出台了
《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，但是由于监管
PPP项目的相关法律法规还没完全建立，当存在合同纠纷的
时候，缺少法律作为判断依据，合同管理仍然困难。具体来
说，PPP项目合同面临以下问题：
(一)合同的效力问题
当前，PPP项目实际运行中还存在大量的违法乱纪行为。
相关文件规定，PPP合同应在项目实施前签订，但是一些PPP
项目管理人在项目完成后才补签合同，该合同对整个工程项
目并没有实际监管作用;有的PPP项目施工合同的当事人就
同一项目签订多份内容不相同的合同，并把经过备案与粉饰
的合同称为“白合同”，把实际具有约束力的合同称为“黑合
同”，这一行为属于虚假招标，欺骗大众。
(二)合同在签订阶段的问题
签订合同的当事人达不到标准，具体来说就是当事人的
资质达不到履行该合同应有的最低标准，可能会导致PPP项
目不能按规定要求完成，甚至有些合同不受法律保护。有的
合同价超过中标价，合同当事人从中谋取私利，直接损害国
家利益;有的合同的规定、措辞等不够规范。当合同规定的权
责不够明晰、表达不够严谨、措辞不够清晰明了时，那么合
同就很可能存在争议，甚至出现不能调和的合同纠纷。
(三)合同在履行阶段的问题
当合同内容调整时，双方当事人没有及时到合同管理部
门登记，如果改变的内容涉及权责的变更，往往会导致当事
人一方或多方利益受损;需要及时发出的资料没有及时发出，
违背了信息及时性原则，合同方没有按时履约，最后也会导
致自身利益受损。
(四)合同在履行后的问题
在PPP项目建设完工后，原则上，该合同约束作用也就
终止了。但是，合同的诉讼时效期还没有终止，在诉讼时效
期内，当事人还是需要防范合同风险，做好应对PPP完工项
目投入使用时面临的问题。
PPP项目合同的审计思路
通过以上分析，为了降低项目运营风险，下面主要从三
个方面对合同管理开展审计：
(一)对合同主体资格的审计
对于整个PPP项目而言，选择合适的社会资本是整个项
目能够保质顺利完成的基本要求。
对合同主体资格的审计，首先应审核合同的签订主体。
目前，政府选择社会资本的方式主要来自于社会公开招标、
邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。依据
《政府和社会资本合作项目采购管理办法》的规定，选择社
会资本有利于社会资源的优化配置。但是有些项目合同方在
经济利益的诱惑下集体腐败，严重危害国家和社会的利益。
审计人员在审计时，首先应检查政府招投标等行为是否符合
相关法律法规，例如，利用国家资金建设PPP项目时，在采
购、设计、施工等流程必须公开招标;审查是否存在对项目采
取分阶段招标或者只对部分项目进行招标的情况;审查社会
招