第一章规划背景
“民以食为天，食以粮为源，粮以地为本”，耕地是
我们赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的根
本命脉。自20世纪80年代以来，我国一直实行“世界上最
严格的耕地保护制度”，1998年8月，《土地管理法》确立
耕地保护基本国策的法律地位。当前，全社会耕地保护意
识有所增强，但全省耕地“非农化”“非粮化”尚未得到
根本遏制，继续保住全省每年600亿斤粮食产量的压力较大。
特别是近年来，受新冠疫情、极端天气、俄乌冲突、贸易
保护主义等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地
保护成为了历史和时代赋予的艰巨而不可松懈的重要任务。
党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了
耕地红线，初步遏制了耕地总量下滑趋势，但人多地少的
国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出，守
住耕地红线的基础尚不稳固，新时代新征程上，耕地保护
任务仍然艰巨。
强化规划引领，落实耕地保护优先。耕地保护国土空
间专项规划，是严格落实党中央、国务院关于耕地保护的
重大决策部署，贯彻落实《中共湖南省委湖南省人民政府
关于全面推行田长制严格耕地保护的意见》（湘发〔2022〕
15号）工作要求的具体体现，也是实现全省耕地高质量保
-1-
护和高水平利用的重要依据。充分认识耕地保护存在的问
题和面临的挑战，统筹发展和安全、保护和保障，扎实推
进耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，坚决
制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，保障粮食安全，
为落实“三高四新”美好蓝图、全面建设社会主义现代化
新湖南构筑坚实的资源基础。
第一节资源基础
全省大致呈“六分林、两分耕，七厘河湖、七厘建设，
六厘村道与园地”的地类格局。全省国土总面积为31775.56
万亩，居全国各省区市第10位、中部第1位。2020年末，
全省耕地5431.71万亩，占比17.09%；种植园用地1342.62
万亩，占比4.23%；林地19044.00万亩，占比59.93%；草
地210.49万亩，占比0.66%；城镇村及工矿用地2462.17
万亩，占比7.75%；交通运输用地556.35万亩，占比1.75%；
水域及水利设施用地1889.65万亩，占比5.95%；其他土地
485.16万亩，占比1.53%；湿地353.41万亩，占比1.11%。
农业生产条件得天独厚。湖南地处我国中部、长江中
游，属亚热带季风湿润气候，年平均气温16~18℃，年平
均降水量1200~1800mm，气候湿润、四季分明，热量充足、
雨热同期。东、南、西三面环山，地势西高东低、南高北
低，形成向东北倾斜开口的不对称马蹄状。河网密布，水
-2-
系发达，湘江、资水、沅水和澧水等四大水系覆盖全省，
天然水资源总量为南方九省之冠。土壤类型以红壤、黄壤
为主，水稻土约占五分之一。湖南素有“鱼米之乡”“九
州粮仓”“湖广熟、天下足”等美誉，主要农副产品产量
均位居全国前列，其中稻谷面积常年居全国第一、产量第
二，苎麻、茶叶产量分别居全国第4位和第5位，湘莲产
量居全国首位。
全省耕地总体呈现“总体结构优、利用程度高、分布
多样化”特征。
——耕地结构总体较优。全省耕地5431.71万亩，呈
“两分旱土八分田”的地类格局。其中水田4526.87万亩、
水浇地1.94万亩、旱地902.90万亩，分别占比83.34%、
0.04%和16.62%；耕地地势总体平坦，坡度15°以下的耕地
占比达90.65%，25°以上耕地仅占2.15%，主要分布在大湘
西地区；耕地集中连片程度和规模化程度较高，集中连片
度达72%。
——耕地利用程度较高。全省耕地质量呈“中等为主，
优高为辅，低等较少”的总体特征。优等地占比19.44%，
主要分布在洞庭湖平湖地区；高等地占比23.42%，主要分
布在湘南丘岗地区；中等地占比46.90%，主要分布在湘中
丘岗地区；低等地占比10.24%，主要分布在山地区。耕地
可利用状况总体较好，全省可以长期稳定利用耕地占比达