年月May.2018
圆园185
名家论坛何炼成新世纪“盛世危言”
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荫宏观经济研究
政策过程理论视角下“以房养老”
推行困境的原因分析
马征
（北京大学社会学系，北京100871）
摘要：“以房养老”政策是由保监会发起，由金融机构执行操作，向老年人提供住房反向抵押贷款的新型养老保障补
充措施。“以房养老”自政策理念引入即引发社会热议，时至今日政策效果尚不显著，因此，围绕政策推行效果不佳
的原因展开诸多讨论。在既有研究基础上，对所提及的原因依照政府、机构与公众三个主体进行梳理，并选取政策
过程理论为分析视角，在政策各环节之间、各主体间互动，以及政策的阶段进展方面拓展对“以房养老”政策遇冷的
原因分析。
关键词：“以房养老”；政策遇冷；政策过程；政策终结；养老政策；反向抵押贷款
中图分类号：文献标识码：文章编号：（）
F840.67A1007-2101201803-0047-08
景之下，养老基金与中国的房地产政策共同构成“以
一、“以房养老”的政策背景
房养老”的具体政策背景，前者的资金缺口与后者的
根据国家原人口和计划生育委员会2006年公所有权流转理念，触发了“以房养老”的试行。首先，
布的人口老龄化预测，中国老年人在2051年将达到养老保险基金空账引发的“养老危机”亟待解决，这
峰值亿，并在整个世纪维持在亿左右。是养老政策不断趋向多元化的前提。据《中国养老金
4.37214
2016年全国劳动年龄人口数为90747万人，占总人发展报告2015》显示，截至2014年底，城镇职工基
口比重的，比年减少万人，中国劳本养老保险个人账户累计记账额万亿元人民
65.6%20153494.1
动年龄人口已连续多年出现净减少的情况。币，而城镇职工基本养老保险基金累计结余万
3.2
对社会转型期人口福利锐减的境况，鼓励生育亿元人民币，账户存在近万亿元人民币的空账。房1
和养老保障举措相继出台，以期减轻下一阶段社会地产相关政策是“以房养老”的另一半政策基础。“以
经济发展的后顾之忧。在鼓励生育方面，年各房养老”是将房屋逆向抵押回银行，以未来财产的所
2011
地开始实施“双独”二胎政策，两年之后“单独”二胎有权换取养老资金，针对的是“有房富人，现金穷人”
政策推行，年全面二胎政策作为积极应对人口的养老保障问题，也是变相瞄准传统的房屋和财产
2015
老龄化的新时期生育政策全面施行。在养老保障方观念，以定期资金回收个人的房屋处置权，是一种长
面，养老金改革、养老机构建设等相关举措层出不时段的资源配置形式，也因此具有较高的不确定性。
穷，其中，“以房养老”政策引发持久讨论。在众多以但与生育政策稳步放开的过程不同，与一般理
政