重审高校“去行政化”：基于中国高校权力结构视角的分析
［摘要］高校的二元权力结构忽略了高校政治权力的存在，将高校“行政化”现象理解为学术权力和行政权力的对立冲突。基于高校权力的三元结构，从对权力等核心概念的分析出发，结合对中国高校权力结构变迁的历史梳理，指出“行政化”的实质是具体事务中权力主体的偏移，“行政化”的产生原因是政治权力与行政权力互嵌程度过高。通过对权力结构的分析，提出坚持政治权力居于领导地位，降低政治权力与行政权力的互嵌程度，提高学术权力与其他权力的互嵌程度，健全完善高校权力监督机制的若干“去行政化”路径。
［关键词］去行政化；权力结构；政治权力；学术权力；行政权力
高校“行政化”是长期以来困扰我国高校治理的关键问题，由此而生的高校“去行政化”也得到了社会各界的关注。学界针对这一问题进行了广泛讨论，政府也采取了取消部分行政审批事项、扩大高校办学自主权等措施，取得了一定成效，但高校“去行政化”仍是一个长期过程。高校“行政化”是一个复杂的概念，当前学术界提出了如下3种具有代表性的观点：官本位观、过度科层观和政府同构观［1］。这些观点分别从文化和组织架构等层面进行分析，除此之外，高校权力结构也是一个重要的分析角度。在高等学校二元权力结构的观点中，“行政化”的弊害常被认为是行政人员过分干预学术事务，即行政权力对学术权力的侵占。在这样的分析框架中，“去行政化”也就意味着加强学术权力、削弱行政权力，建立两者平衡或学术权力占主导地位的新权力格局。然而，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制［2］。在二元权力结构中，党委会和校长所代表的权力都被视为行政权力。在行政权力居于领导地位的前提下，加强学术权力、削弱行政权力无疑具有较高的实施难度，“去行政化”推行困难。虽然二元权力结构在相关研究中得到了大量应用，但也有学者指出高等学校权力结构中还有政治权力、民主权力等其他权力形式［3-4］。显然，党委会是高校政治权力的表现形式，与行政权力和学术权力都有着本质区别，高校权力结构也应为三元而非二元。本研究将基于中国高校权力结构的视角对“去行政化”进行分析，尝试回答中国高校“去行政化”能否实现的问题。
一、核心概念的界定
（一）权力
“权力”是界定各类高校权力、研究高校权力结构前需要明确的核心概念。“权力”在《辞海》中的释义共有3条：一是政治上的强制力量；二是职责范围内的支配力量；三是一个人按照自己希望的方式影响另一个人行为的能力。其基础是对资源拥有者的一种依赖性。资源的重要性、稀缺性、不可替代性越强，资源拥有者对他人的权力越大。在政治学中，权力（power）可以宽泛地定义为达到期望之结果的能力，有时以做某件事情的“达成力”（powerto）的形式被提及［5］。权力通常还被视为一种关系，也就是以非他人选择的方式对其施加影响的能力［6］。在社会学中，马克斯·韦伯对权力的定义为：“一个人或一些人在一个命令行动中贯彻他们自身意志的机会，即使遭遇参与行动的其他人的抵抗。”［7］从上述对权力概念的界定中可以总结出权力的4点特征：一是权力具有强制性和支配性，二是权力有主体和客体，三是权力通过具体事务实现，四是权力以对资源的占有和分配为基础。本研究对各类高校权力概念的界定也将基于上述权力的特征展开。
（二）高校学术权力
最早提出“学术权力”概念的是伯顿·克拉克，他提出了学术权力的10种概念：个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、行会权力、专业权力、魅力权威、董事权力（院校权力）、官僚权力（院校权力）、官僚权力（政府权力）、政治权力、高教系统的学术寡头权力［8］。不难发现，克拉克所提出的学术权力概念内涵非常丰富，事实上包含了现在国内学者普遍使用的学术权力、行政权力和政治权力的概念。国内学者也针对学术权力概念给出了各自的界定：别敦荣认为，学术权力指管理学术事务的权力［9］；颜丙峰提出，学术权力为行政机关或行政人员依照法律、法规而被赋予的管理学术事务的权力［10］；冯向东则认为，学术权力是因大学组织的知识生产需要而赋予一部分学者在学术场域中制订规则和分配资源的话语权力［11］。在现有对高校学术权力的概念界定中，权力主体一般被认为是学术人员或学术组织，也有学者认为学术权力的主体也可以是管理学术事务的行政人员。同时，学术权力一般被认为通过管理学术事务体现，权力客体自然是这些学术事务中的被管理者。至此，本研究尝试给出的高校学术权力定义为：学术权力是学术人员或学术组织对学术事务中的被管理者施加强制性和支配性影响的能力。
（三）高校行政权力
已有研究同样对行政权力进行了多种界定：谢安邦和阎光才认为，所谓行政权力，表现为“科层化”特征，属于法定的权力，它以效率为行动目标，以严