我国社会救助体系立法现状分析与应对策略研究
如何进一步健全和完善社会救助体系，彰显其作为社会保障制度最后一道安全网的重要功能，已经成为国家必须关注的时代课题。以困难和弱势群体为对象，提供直接性救助帮扶的社会救助体系是实现“弱有所扶”的重要制度安排[l。全国分层分类社会救助工作推进会（2024）要求，以推进立法和政策创制为重点，完善政策制度体系[2]。本文在剖析当前立法运行现状的基础上，探讨了进一步推进和完善分层分类社会救助体系立法进程的应对策略。
一、问题缘起
2020年8月，《关于改革完善社会救助制度的意见》首次提出社会救助体系的分层分类建构的指导意见;2020年10月，党的十九届五中全会提出了“健全分层分类的社会救助体系”的具体目标。自此之后，围绕“健全分层分类的社会救助体系”的一系列论述在“十四五”规划和2035年远景目标纲要（2021）、全国政协十三届五次会议（2022）、党的二十大报告（2022）等重要会议与文件中被多次强调。到2023年10月，国务院办公厅转发民政部等10部门《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，对这一论述提出了更加具体、更加明确的要求。社会救助立法进程在不断推进。追溯到30年前，有关社会救助法的草案就进人大众视野，近些年随着社会救助实践的迅速发展，立法进程也随之驶人快车道。
法治日报10年前呼呼，如果社会救助法律迟迟不出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且将影响到整个社会保障制度的法治化和整个国家的法治建设[4。韩克庆等（2022）5分析了健全分类分层社会救助体系存在的症结根源，明确完善救助标准的制定调整办法以及注重社会救助的制度整合。2021年7月，在全国政协召开的双周协商座谈会上，与会人员建议在立法时对优化部门协同、合理界定救助对象认定条件、创新救助方式、简化救助程序、压实政府主体责任、强化救助资金监管等方面作出规定，从而促进中国特色社会救助制度更加成熟定型。张浩淼、谭洪（2023）立足既有研究，界定了分层分类社会救助体系的概念：它是指在综合考虑困难群众困境情况等要素，对救助对象类别进行合理划分，从而提供分层次、分类别、供需匹配的精准化救助，实现救助资源统筹优化、救助效果有序提升、救助对象满意度持续增强的创新性、系统化的有机体系[1]。
还有专家学者围绕社会救助运行过程存在的不足进行了深入探讨，经梳理汇总，可概括为法规制度、服务保障、监督管理、主体参与等方面存在的偏差。基于此，本文所指社会救助运行体系即指分层分类社会救助体系，主要针对当前社会救助体系的立法运行现状进行分析，提出加快和完善社会救助体系立法进程的应对策略。
二、我国社会救助体系立法现状分析
专家学者10年前就表示，国家要加大修改完善力度，尽快提请立法机关审议被全社会期待多年的法律草案[。国务院在公布《社会救助暂行办法草案》时呼吁：当前急需的是一部能解决社会救助共性问题、使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度尽快走向定型、稳定的法律[8。直到十三届全国政协第51次双周协商座谈会上，历数社会救助面临标准不清、手续繁琐、方式单一、统筹协调难和社会参与不够等问题，需要通过立法加以解决]。
（一）政策法规碎片化，效力发挥受限制
与国外社会救助的整体性和系统性特点相比，当前我国社会救助立法滞后。《社会救助法（草案）》从出台至今，仍处于草案征集阶段，在国家社会救助实践中发挥作用有限。目前，推进我国社会救助体系运行的政策规定主要依靠行政法规、政策规范体系以及地方性法规。客观地说，相关政策散见于国家、各省、市、自治区及其所属各市县，零星分散，难成体系;加上参与主体职责不同、受助群体情况不一等等，都造成了目前我国社会救助工作没形成系统的自上而下、一以贯之的规范体系。在工作实践中，主要靠地方行政法规来规范运行社会救助工作，特别是一些应急措施更加分散，导致不同地域之间各自为营、自行其是，并且一些政策法规自身相互之间存在冲突和不相兼容的内容。这既不符合我国的基本国情，没有体现以人民为中心的要求，也影响了我国社会救助改革创新和可持续发展[10]
（二）新情况层出不穷，呼呼立法要提速
随着时代的不断发展，我国新时期社会救助工作出现了许多新情况新问题，面临着不少新机遇新挑战，迫切需要通过加快立法，合理优化社会救助体系，促进各项救助制度更加科学完备、成熟定型，真正实现社会救助法治化、规范化、长效化。就当前实践层面而言，《社会救助法（草案征求意见稿）》在法律位阶、体系完整性和政策制度适应性等方面仍处于征求意见阶段，在具体操作运行上尚不能作为从上而下都遵循的法律规范，只能作为政策性规定和临时性应急措施，难以维护社会公平和社会秩序，很难保障社会大众的公共利益和公共权益，会导致与社会救助运行的价值取向和追求相背离，其结果必然会造成