论政府在农村留守儿童福利保障中的法律责任
一、问题提出
校园欺凌事件频发涌现，河北邯郸于2024年3月发生一起恶性校园欺凌事件，造成13岁初中农村留守儿童死亡。根据中国青少年研究中心的调查，有47.6%的留守儿童曾经遭遇过校园欺凌，远高于世界卫生组织公布的40国青少年校园欺凌发生率[2]。
2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》将农村留守儿童定义为，父母双方或一方在外务工另一方没有监护能力，与父母处于长期的分离状态下未满16周岁的农村户籍未成年人[3。我国在2011年提出建立和完善适度普惠的儿童福利体系，2013年开展适度普惠型儿童福利试点工作，目标之一为改变传统的城乡二元制儿童福利模式，将留守儿童包含在儿童福利保障体系中。但现实儿童福利保障城乡差距依然明显，政府对于包含农村留守儿童的农村儿童福利保障责任承担仍然存在不足。本文旨在通过分析当下留守儿童福利保障困境形成的原因的基础上，从行政法学视角下提出政府承担留守儿童福利保障责任的完善措施。
二、政府承担留守儿童福利保障法律责任面临的困境
（一）政府保障责任承担的法律规范依据不足
其一，政府保障责任承担的法律法规体系不完整。目前我国尚未制定“留守儿童福利保障法”并在其中设专章规定政府责任，政府对留守儿童福利保障责任承担的法律规范的效力级别较低。截至发稿日在威科先行法律信息库中以留守儿童分别在标题或内容中出现为检索条件进行检索，其检索结果梳理为表1与表2，与留守儿童有关的内容最多被规定在地方其他文件与部门文件，其效力层级较低。同时在表1中的五项效力级别为法律的规范性法律文件中，如《中华人民共和国乡村振兴促进法》第54条为无具体的责任主体的倡导性条款，不能作为政府承担留守儿童福利保障的法律依据，
其二，规定在现有普惠型儿童福利保障体系中的留守儿童福利保障内容欠缺。首先根据2013年《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，我国目前适度普惠型儿童福利的涵盖对象仅包括孤儿、残疾儿童、重病儿童、流浪儿童、事实无人抚养儿童和贫困家庭的儿童[4，并未出现留守儿童。其次，留守儿童权利保障呈现口号化现象，在《教育部等5部门关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《民政部关于健全留守儿童关爱保护体系的提案答复的函》等文件中，都仅有“学校要重视留守儿童心理健康教育”“确保留守儿童人身安全”等空洞化表述，并无将其具体落实的实际规定。
（二）留守儿童福利保障行政职责规定不明
第一，政府各职能部门职责划分不清。以校车管理责任为例，自截稿之日在威科先行法律数据库中进行检索，留守儿童有关的裁判文书案由与数量见表3，行政案件直接与政府履职有关，刑事与民事案件也存在因政府部门保障职责缺失导致的情况。以表三的11例危害公共安全罪裁判文书为例，湖南省慈利县2022年杨某兵危险驾驶案、四川省西昌市2021年沙某刚、刘某危险驾驶案、广西壮族自治区鹿寨县2019年陶某祥危险驾驶案，都因留守儿童地区学校未有专门校车，只能使用普通汽车进行日常接送出现严重超载的情况。《校车安全管理条例》第三条第三款与第九条规定县级以上地方人民政府对农村地区接受义务教育的儿童有保障其获得校车服务的义务，但规定未落实是政府哪一部门的职责，实际上造成了无人担责的结果。
第二，儿童主任制度变通执行甚至消极执行现象普遍。造成这一现象的原因是地方性法规中缺少对儿童主任制度结合本地实际的细化规定，在2019年下发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》附件3中规定了儿童主任的概括性职责，地方政府在地方性法规中大多只是复述附件3的规定，并没有将规定基于各地现实具体化，儿童主任制度难以落实。以儿童主任的强制报告义务为例，根据2023年《国务院关于反家庭暴力工作情况的报告》第一条工作进展与成效，村（居）民委员会、儿童主任对于发现未成年人遭受家暴负有发现与强制报告义务，中央或地方政府都对该义务实施的细则无规定，实际造成如2018年江苏省无锡市杨某梅虐待案、2017年浙江省杭州市王某平虐待案中儿童主任报告制度都未发挥实效的结果。
（三）政府责任承担保障机制未发挥实效
一方面，违背了社会公正原则的福利保障体制扩大了城乡差距[。儿童教育由家庭教育与学校教育所构成。2021年出台的《中华人民共和国家庭教育促进法》》（以下简称《家庭教育促进法》）第21条、第48条明确由留守儿童父母或监护人与被委托人承担家庭教育责任和义务，但留守儿童的监护人或被委托人多为其祖辈，祖辈家庭教育水平必然有限，而目前我国家庭教育指导服尚未波及贫困地区和农村地区[7。在学校教育上，农村学校教师人数少、教学水平低、行政管理属性强，教学质量与城市学校之间存在差异，