地方城投“十五五”转型攻坚与价值重塑研究
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目录
TOC\o1-2\h\u6447一、引言 1
3842二、地方城投行业当前形势分析 2
671（一）政策双轨格局 2
20856（二）债务化解核心成效 2
11533（三）国企改革赋能 3
12891（四）行业转型基础 4
18687（五）当前形势核心特征 4
1374三、政策背景分析 5
13199（一）国企改革深化提升 5
4737（二）城投行业专项监管政策 6
16075（三）绿色与数智化配套政策 8
3454（四）债务化解与融资支持政策 8
23005四、标杆案例解析 10
29131（一）合肥建投：“资本+产业”双轮驱动的产投标杆 10
32654（二）上海城投：“资产运营+资本化”的城市综合运营商典范 10
12172（三）成都环境集团：绿色低碳转型的生态服务商样本 11
17903（四）苏州城投：“全生命周期管理”的城市运营标杆 12
14625（五）合肥产投：产业生态构建的创新培育者 12
36五、十五五规划对地方城投发展的导向 14
15939（一）服务国家战略与城市发展 14
11171（二）推动城市高质量发展 15
2237（三）发展新质生产力 16
27759（四）统筹发展和安全 17
20556六、地方城投十五五发展方向 19
14349（一）向城市综合运营商转型 19
17967（二）向产业投资运营商转型 20
3403（三）数字化转型与智慧化发展 20
24162（四）绿色低碳转型 21
18190（五）区域差异化发展 22
19364七、地方城投十五五发展保障措施 25
19139（一）对上构建“授权+考核”新型政企关系 25
3252（二）对内完善“治理+人才+激励”市场化机制 25
5928（三）对业务强化“风险防控+资本运作”能力 26
7271（四）对转型建立“容错+迭代”试错机制 28
7813八、结论与展望 29
9098九、参考资料 30
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引言
地方城投公司作为我国城镇化进程的核心载体，在基础设施建设、公共服务供给和区域经济调控中发挥着不可替代的作用。然而，随着经济发展阶段转换与国家治理体系升级，城投行业正经历前所未有的转型阵痛，2025年上半年全国城投债净融资额出现-763.6亿元的历史性负值，较2024年同期下降149.16%，存量15.52万亿元城投债的流动性压力陡增；财政部数据显示，截至2025年6月末超60%融资平台已实现退出。这些变化意味着“十五五”时期（2026-2030年）将成为城投从“政府融资工具”向“市场经营主体”转型的决胜期，也为后续政策解读、案例分析与方向探索奠定现实基础。
在政策与市场的双重驱动下，“十五五”的转型机遇与约束清晰并存：一方面，上交所2025年修订的《公司债券发行上市审核规则适用指引第3号》提出“335”监管指标（非经营性资产占比≤30%、非经营性收入占比≤30%、财政补贴占净利润比重≤50%），划定转型底线；另一方面，城市更新、绿色低碳、数字经济等新赛道崛起，为城投培育新质生产力提供空间。本研究基于2025年最新行业数据与政策动态，融合全国典型转型实践，系统分析形势与政策背景，探索五大发展方向并提出保障措施，为城投高质量发展提供全景参考。
地方城投行业当前形势分析
当前城投行业正处于“债务风险缓释”与“市场化转型”并行的关键阶段，政策端形成“控增化存（控制新增债务、化解存量债务）+转型引导（引导市场化经营）”双轨框架，市场端呈现“分化加剧、优质主体突围”特征，为“十五五”转型奠定基础。以下从债务化解成效、国企改革赋能、行业转型基础三方面展开分析，结合数据表格提升信息直观性。
政策双轨格局
2024年以来，国家层面通过“一揽子化债方案+国企改革深化”组合拳，既为城投缓解短期债务压力，又通过制度建设明确长期转型方向。其中，2024年11月出台的10万亿元一揽子化债方案（含6万亿元置换债+5年4万亿元专项债额度）成为核心抓手，截至2025年8月已落地超60%，叠加“全域隐债清零”行动，行业债务风险显著缓释；同时，国企改革政策（如《国企改革深化提升行动方案》）从治理、人才、业务维度为城投搭建转型制度框架，与第三章“国企改革深化提升”中“治理结构优化”“三项制度改革”方向形成协同。
债务化解核心成效
2024-2025年化债政策落地后，城投行业债务结构持续优化，隐性债务规模、融资成本双降，部分区域实