村民自治体系中的村民小组研究
作者：程同顺
摘要：村民小组是一个天然的利益共同体，社会资本存量丰富，在村级利益表达
和相关政策执行中发挥着独到的功能，这些功能对于维持稳定、高效的村民自治
体系具有不可或缺的作用。为充分发挥村民小组在村民自治中的作用，我们应该
从规范村民小组长的产生方式、建立村民小组会议制度、明确村委会与村民小组
的关系、完善有关村民小组的法律制度等方面加强村民小组建设。
关键词：村民自治；村民小组；利益共同体
实行村民自治之后，中国农村广泛采取了村组治理结构，即在原生产大队的基
础上建立村民委员会，在原生产小队的基础上设立村民小组协助村委会开展工
作。村民小组虽然层级比较低、管辖范围小，但其涉及的管理事项却不少，如发
包土地、社区服务、农田水利设施建设、村民小组集体资产管理、协助征兵和发
放国家补贴救助资金等，这些事项与村民的利益以及生产、生活密切相关，对村
民来说是非常重要的。不过在实施村民自治以来，人们的目光总是聚集在村一级
的层次上，关注村委会选举问题、村级两委关系问题以及村干部的监督问题等，
对于村民小组始终没有太多的关注。我们认为，村民小组在村民自治体系中发挥
着不可或缺的作用，非常有必要对其在村民自治体系中的功能和作用进行充分研
究，加强村民小组建设。
一、村民自治体系中的村民小组
政治学中的结构-功能主义认为，政治学的核心概念是“政治体系”。政治体系
由相应的政治结构以及政治结构中的角色组成，政治角色是政治体系的基本单位
之一，结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的，所有的政治结构都发
挥着相应功能，政治体系的功能通过政治结构来完成[1]。
村民自治可视为一个由若干结构组成的政治体系，其中的结构分别承担各自的功
能。村民自治政治体系中的角色包括村民及村干部，结构主要有村级党组织、村
民会议、村民代表会议、村民委员会、村委会下属委员会和村民小组等。对这6
个组织的基本定位、设置要求和职责功能，《村民委员会组织法》都有规定。村
级党组织是中国共产党在农村的最基层组织，是农村各种组织和各项工作的领导
核心；村民会议是村民自治的最高决策机构；村民代表会议由村民代表组成，讨
论决定村民会议授权的事项，代表村民行使自治权；村民委员会是村民自治的组
织载体，可根据村的规模大小、人口多少、经济发展状况等实际需要决定是否设
下属委员会。
当前的《村民委员会组织法》涉及村民小组的内容很少，只有两三条，对于村民
小组的职责权限和功能作用并没有详细规定说明。如在第10条规定：“村民委
员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”
在第13条提到:“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”
另在第21条中规定：“村民代表由村民按五户至十五户推选一人，或者由各村
民小组推选若干人。”也就是说，根据《村民委员会组织法》，村民小组是可以
设立也可以不设立的，其作用也都是可以由其他组织或方式替代的。
但是，需要说明的是，村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，是由自然村
落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村民自治结构中的组成部分
[2]。村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，在目前村民自治体
系中，应被视为比村委会层次较低的一级自治组织，而不应被看作是村委会的下
级或附属机构。
二、村民小组在村民自治中的功能
结构-功能主义认为政治体系的功能是通过政治结构来完成的，所有的政治结构
都应当发挥某些功能。政治结构可以分为体系、功能和政策三个方面：体系结构
是那些维持和改变政治结构的组织和机构，它们发挥的功能主要包括政治社会
化、政治录用和政治交流；过程结构是在政治体系做出决策和实施决策的过程中
发挥利益表达、利益综合、政策制定和政策执行功能的组织和机构；政策结构是
在公共政策的输出、反馈中发挥功能的组织和机构。
在村民自治体系中，各个组织发挥着不同的功能。如果说村民会议、村民代表会
议主要在村级决策方面发挥功能，村委会和党支部主要在提出村级决策方案、村
级事务日常管理和执行决策方面发挥作用的话，那么村民小组的功能则主要是作
为一个天然的利益共同体进行村级利益表达和配合执行公共政策等。
(一)村民小组是一个天然的利益共同体
在中国农村普遍实行村民自治、建立村民委员会的过程中，各地农村关于村民委
员会和村民小组的设置情况存在较大差别。有些村民委员会是以自然村为基础设
立的，往往根据人口多少，以过去的生产小队为基础设立村民小组，当然也有少
数村民委员